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PPP模式及案例

2017-09-01 16:41來(lái)源:互聯(lián)網(wǎng)瀏覽數:1145 


模式解析

20世紀90年代后,一種嶄新的融資模式PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部門(mén)-私人企業(yè)-合作”的模式)在西方特別是歐洲流行起來(lái),在公共基礎設施領(lǐng)域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著(zhù)重要角色。

一般而言,PPP 融資模式主要應用于基礎設施等公共項目。首先,政府針對具體項目特許新建一家項目公司,并對其提供扶持措施,然后,項目公司負責進(jìn)行項目的融資和建設,融資來(lái)源包括項目資本金和貸款;項目建成后,由政府特許企業(yè)進(jìn)行項目的開(kāi)發(fā)和運營(yíng),而貸款人除了可以獲得項目經(jīng)營(yíng)的直接收益外,還可獲得通過(guò)政府扶持所轉化的效益。

PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式,以各參與方的“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”作為合作的基本理念,其典型的結構為:政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或對項目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司),由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個(gè)直接協(xié)議,這個(gè)協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔保的協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定,這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是:政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)權和收益權來(lái)加快基礎設施建設及有效運營(yíng)。PPP模式的內涵主要包括以下4個(gè)方面:

第一,PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動(dòng),是項目融資的一種實(shí)現形式,主要根據項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來(lái)源,項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二,PPP融資模式可以使更多的民營(yíng)資本參與到項目中,以提高效率,降低風(fēng)險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進(jìn)行全程合作,雙方共同對項目運行的整個(gè)周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營(yíng)企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來(lái),這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險,而且能將民營(yíng)企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項目中來(lái),還能有效地實(shí)現對項目建設與運行的控制,從而有利于降低項目建設投資的風(fēng)險,較好地保障國家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現實(shí)意義。

第三,PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無(wú)利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四,PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風(fēng)險的前提下,提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下,公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營(yíng),由民營(yíng)企業(yè)負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進(jìn)而降低資產(chǎn)負債率,這不但能節省政府的投資,還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給民營(yíng)企業(yè),從而減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)雙方可以形成互利的長(cháng)期目標,更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。

PPP模式的組織形式非常復雜,既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織,同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會(huì )產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。  

PPP模式的機構層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是政府,是引入私人部門(mén)參與基礎設施建設項目的有關(guān)政策的制定者。政府對基礎設施建設項目有一個(gè)完整的政策框架、目標和實(shí)施策略,對項目的建設和運營(yíng)過(guò)程的各參與方進(jìn)行指導和約束。金字塔中部是政府有關(guān)機構,負責對政府政策指導方針進(jìn)行解釋和運用,形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者,通過(guò)與政府的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(cháng)期的協(xié)議或合同,協(xié)調本機構的目標、政策目標和政府有關(guān)機構的具體目標之間的關(guān)系,盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達到預定的目標。

這種模式的一個(gè)最顯著(zhù)的特點(diǎn)就是政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調及其在項目建設中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過(guò)程中的組織機構設置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成以“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動(dòng)相比更為有利的結果,其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒(méi)有達到自身理想的最大利益,但總收益即社會(huì )效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

案例分析

北京地鐵4號線(xiàn)在國內首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設任務(wù)以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車(chē)站等土建工程的投資建設,由政府投資方負責;B部分包括車(chē)輛、信號等設備資產(chǎn)的投資、運營(yíng)和維護,吸引社會(huì )投資組建的PPP項目公司來(lái)完成。政府部門(mén)與PPP公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,要根據PPP項目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標,對企業(yè)進(jìn)行考核。在項目成長(cháng)期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無(wú)償或象征性的價(jià)格租賃給PPP項目公司,為其實(shí)現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分政府投資,同時(shí)避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤,將通過(guò)調整租金(為簡(jiǎn)便起見(jiàn),其后在執行過(guò)程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后,PPP項目公司無(wú)償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續簽經(jīng)營(yíng)合同。

深圳地鐵4號線(xiàn)由港鐵公司獲得運營(yíng)及沿線(xiàn)開(kāi)發(fā)權。根據深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長(cháng)約16km、總投資約60億元的4號線(xiàn)二期工程。同時(shí),深圳市政府將已于2004年底建成通車(chē)的全長(cháng)4.5km的4號線(xiàn)一期工程在二期工程通車(chē)前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線(xiàn)二期通車(chē)之日始,4號線(xiàn)全線(xiàn)將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營(yíng),該公司擁有30年的特許經(jīng)營(yíng)權?! ?/span>

此外,香港地鐵還獲得4號線(xiàn)沿線(xiàn)290萬(wàn)m2建筑面積的物業(yè)開(kāi)發(fā)權。在整個(gè)建設和經(jīng)營(yíng)期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧,運營(yíng)期滿(mǎn),全部資產(chǎn)無(wú)償移交深圳市政府。


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